Un’introduzione e alcune considerazioni. Prima parte.
Il Parlamento ha approvato, ad ottobre, il progetto di riforma che riguarda alcuni aspetti fondamentali dell’ordinamento della magistratura ordinaria. Il disegno di legge, di iniziativa governativa, è stato approvato da entrambi i rami del Parlamento.
Non essendo state raggiunte le maggioranze qualificate previste dall’articolo 138, la Costituzione prevede la possibilità di una consultazione referendaria per approvare comunque la riforma, che ha la particolarità di non prevedere alcun quorum. Anche un solo elettore potrebbe determinare l’approvazione di una “legge” dotata di una particolare forza e importanza, in quanto va a modificare direttamente la Costituzione.
La nostra Costituzione, nel solco del costituzionalismo liberale e novecentesco, aderisce al principio, elaborato e affinato nel corso del tempo, della separazione dei tre fondamentali poteri dello Stato: il potere legislativo, deputato alla creazione normativa; il potere giudiziario, deputato alla interpretazione e applicazione della legge; il potere esecutivo, incaricato della gestione e amministrazione della macchina pubblica.
Le regole che la Costituzione prevede per la magistratura ordinaria sono fissate – principalmente – in alcune norme dedicate allo “ordinamento giurisdizionale” (articoli 101-110 Cost.) e ad alcuni aspetti della “giurisdizione” (articoli 111-113 Cost.). Tali norme delineano i punti fermi indicati di seguito.
Unità della magistratura, tra magistrati del pubblico ministero (detti anche inquirenti o requirenti) e magistrati giudicanti (sia civili che penali). A seguito delle riforme attuate nel 2006 e nel 2022, il passaggio di funzione tra giudici e pubblici ministeri, in passato ampio e privo di particolari preclusioni, è stato reso oggi estremamente difficile, sia per gli obblighi nel cambiare funzione di spostamento territoriale (semplificando, in altre città della medesima Regione, ovvero in altra Regione), sia per il numero ridotto dei possibili transiti tra le due funzioni nel corso del tempo di servizio. Sulla effettiva rilevanza del tema dei passaggi di funzione, occorre ricordare che nel corso degli ultimi anni il passaggio da pubblico ministero a giudice, e viceversa, ha riguardato meno dello 0,5% del personale di magistratura.
Autonomia e indipendenza della magistratura (nel suo insieme, dunque con riferimento sia ai giudici che ai pubblici ministeri) da ogni altro potere dello Stato (art. 104 Cost.).
Obbligatorietà dell’azione penale, che impone a ciascun magistrato del pubblico ministero di procedere per l’accertamento e la repressione dei reati, senza possibilità di scegliere, discrezionalmente, cosa, quando, come, e soprattutto se, perseguire i reati.
Previsione di un – unico – Consiglio Superiore della Magistratura (Csm) come organo costituzionale di tutela e raccordo con gli altri poteri dello Stato; in particolare, il Csm si occupa, in via principale (art. 105 Cost.), delle assunzioni (cioè dell’ingresso in magistratura), delle assegnazioni (dei magistrati agli uffici e delle funzioni direttive, con compiti di vigilanza sull’assegnazione dei singoli affari), dei trasferimenti (dei magistrati, siano essi in via ordinaria e consensuale, cioè su richiesta del magistrato, siano essi in via straordinaria o disciplinare), delle promozioni (cioè delle progressioni nel servizio), oltre a svolgere la delicata funzione disciplinare. Per quest’ultima competenza, oggi, il Csm svolge la funzione disciplinare con una sua apposita Sezione, che giudica secondo le regole del codice di procedura penale emettendo sentenze, impugnabili in seconda istanza innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
Il Csm, che dura in carica quattro anni, è oggi composto da 33 membri: tre membri “di diritto”: il Presidente della Repubblica che lo presiede, e i due organi di vertice della magistratura (Primo Presidente della Corte di Cassazione e Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione); da 20 membri “togati”, rappresentanti dei magistrati di nomina elettiva: i magistrati, ogni quattro anni, votano chi, fra loro, deve svolgere la delicata funzione di consigliere per un tempo pari a quattro anni; la scelta dei candidati avviene secondo raggruppamenti interni alla magistratura – le cosiddette “correnti” – che consentono di aggregare, secondo alcune linee programmatiche e di sensibilità comune, i magistrati fra loro; da 10 membri “laici”, rappresentanti di nomina politica (eletti dal Parlamento in seduta comune); il vicepresidente del Csm è scelto tra questi ultimi.
Il progetto di riforma
Il progetto di riforma prevede modifiche dello stato attuale, come indicato di seguito.
Separazione dell’unità della magistratura ordinaria, con previsione di due distinte “carriere” di magistrati giudicanti e magistrati requirenti; saranno quindi previsti due distinti concorsi per l’accesso alla funzione, e non sarà possibile, neppure nelle ridotte forme odierne, il passaggio dall’una all’altra “carriera”.
Correlato sdoppiamento del Consiglio Superiore della Magistratura, uno per ciascuna categoria di magistrati.
Modifica del sistema attuale di composizione dei due Consigli Superiori della Magistratura: come oggi, la compresenza dei tre membri di diritto, Presidente della Repubblica, Primo Presidente di Corte di Cassazione, Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione (che dovranno dunque “sdoppiarsi”, con modalità, si immagina, non agevoli); i due terzi dei componenti, rappresentanti dei magistrati (componente “togata), saranno nominati secondo un sistema di “sorteggio puro”; il restante terzo, di nomina politica (componente “laica”), sarà anch’esso sorteggiato da un elenco di nomi previamente individuati dal Parlamento in seduta comune; il vicepresidente di ciascun Csm deve essere scelto tra questi ultimi.
Eliminazione della competenza disciplinare del Csm con creazione di una Alta Corte disciplinare, composta da 15 giudici (tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica, tre estratti a sorte da elenco formato dal Parlamento in seduta comune, sei magistrati giudicanti e tre requirenti, che abbiano almeno venti anni di esercizio di funzioni giudiziarie e svolgano – o abbiano svolto – funzioni di legittimità, estratti a sorte).
Le sentenze disciplinari dell’Alta Corte potranno essere impugnate unicamente presso la stessa Alta Corte, in diversa composizione, eliminandosi così il controllo giurisdizionale di ultima istanza della Corte di Cassazione, a Sezioni Unite.
Occorre evitare di leggere la riforma in discussione sotto lenti ideologiche, per concentrarsi sugli effetti concreti che mira ad attuare, e calare tali effetti, per quanto possibile, nel quadro istituzionale odierno.
Quanto alla separazione delle carriere, anche volendo ritenerla un obiettivo utile e da perseguire, essa è già nei fatti: pochissimi – nell’ordine di poche decine – sono i magistrati che, ad oggi, transitano ogni anno da una funzione all’altra. Dunque ci si potrebbe chiedere a cosa serva questo intervento normativo, persino costituzionale, sull’assetto attuale della magistratura. Davvero la separazione potrà allontanare il pubblico ministero dal giudice, secondo la novella che spesso si sente raccontare, che il giudice non è effettivamente terzo rispetto al Pm?
Se questo ragionamento ha una sua logica, una separazione dovrebbe essere imposta, per esempio, anche ai giudici di primo grado rispetto ai giudici di appello, che non dovrebbero appartenere alla stessa “carriera”, perché il giudice di appello sarebbe – seguendo le istanze di “separazione” – portato a dare ragione al primo. Si tratta, a mio parere, di un ragionamento poco persuasivo, se si crede alla professionalità dei magistrati. Ma se non si crede a questa professionalità – che è senso di disciplina, onore e rispetto della legge, prima e sopra ogni possibile “colleganza” – occorrerebbe allora una “separazione delle carriere” per ogni funzione incompatibile di valutazione delle decisioni altrui (cioè tra il Gip che rileva la gravità indiziaria e applica misure cautelari e il Gup che decide per il rinvio a giudizio o per la colpevolezza, in caso di riti speciali; tra il Gup che rinvia a giudizio un imputato e il giudice del dibattimento; tra il giudice di merito e il giudice di legittimità; tra il magistrato che lavora nel distretto vicino ex art. 11 Codice procedura penale e che deve giudicare di fatti inerenti un collega magistrato, e l’ufficio cui appartiene il magistrato coinvolto nel procedimento, etc. etc. etc.).
Poniamo comunque il caso che vede la riforma attuarsi. Pur separati, possiamo forse dire che il Pm non vorrà svolgere la sua funzione fondamentale di ricerca dell’effettivo andamento dei fatti, per ripristinare la legalità violata nelle singole vicende? E potremo pensare che il giudice, il quale si accorga di un Pm “dormiente”, non eserciterà le sue prerogative di ricercare per quanto possibile la verità dei fatti, e quindi la responsabilità? Sia il giudice che il Pm condividono la loro necessaria funzione pubblica, e continueranno a condividerla anche nel prossimo futuro.
Si può quindi ritenere che la separazione delle carriere, di per sé e allo stato della riforma, non abbia particolare utilità.
Piuttosto, il profilo maggiormente critico della separazione, di per sé, è legato alla più agevole prospettiva di ulteriori interventi riformatori in quanto, una volta staccato dall’unità della giurisdizione, è davvero non implausibile lo scenario che vuole il pubblico ministero attratto – in qualche forma – all’orbita del potere esecutivo e comunque politico, con capacità di influenzare “cosa” (il che, in certi casi, equivale a “chi”) debba essere indagato e perseguito.
Tuttavia, la “sola” separazione delle carriere è qualcosa i cui effetti non possono essere compresi, se non procedendo a una lettura complessiva della riforma costituzionale.
