Quale regionalismo vogliamo? - di Marina Calamo Specchia

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Una delle più grandi innovazioni della nostra Costituzione è stata l’“invenzione” del regionalismo, celebrata da Meuccio Ruini nella sua Relazione finale al Progetto di Costituzione come “l’innovazione più profonda” introdotta “nell’ordinamento strutturale” della Repubblica costruita “su basi di autonomia”: essa attinge a piene mani alle idee mazziniane e alle più caute idee cavouriane, che non trovarono sbocco all’atto dell’unificazione per il prevalere dello “spettro dei vecchi Stati”.

Se si eccettua la Costituzione della II Repubblica di Spagna del 1931, altre esperienze costituzionali coeve e limitrofe conoscevano formule organizzative di tipo federale (Austria, Svizzera, Germania), ma nessuna quella forma peculiare di ripartizione verticale del potere che i Costituenti adottarono quando decisero di “porre gli amministrati nel governo di sé medesimi” senza intaccare l’unità politica del Paese.

C’era nella visione costituente un’idea chiara di regionalismo, la cui autonomia eccede quella meramente amministrativa ma si ferma di fronte alla sovranità dello Stato, anche quando la Regione adotta lo statuto con una sua legge: questo lo spiega ancora una volta molto bene Meuccio Ruini, quando afferma che la Regione “non sorge federalisticamente”, non è un ente costitutivo originario ma un cardine di raccordo essenziale dei canoni della solidarietà, dell’unità giuridica ed economica della Repubblica, e del rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato.

Poi la storia repubblicana ha fatto il suo corso, virando in modo deciso dalla visione costituente. E il 2001 segna un punto di non ritorno per diversi aspetti: la torsione maggioritaria del sistema costituzionale, prodotta con la riforma elettorale del 1993, ha dettato l’agenda politica delle successive riforme costituzionali, ossia per quel che qui ci interessa quella del 1999, con la quale si è introdotta la declinazione presidenzialistica della forma di governo regionale, e la revisione “maggioritaria” del titolo V del 2001.

In questa revisione viene posto il germe silente della dissoluzione dell’unità della Repubblica, l’ormai famoso “terzo comma” dell’art. 116, Cost. che consente alle Regioni ordinarie di chiedere “forme e condizioni particolari di autonomia” nelle 20 materie di competenza concorrente (più tre materie di competenza esclusiva dello Stato, tra cui spicca l’istruzione), e che nell’intenzione degli autori della riforma costituzionale intendeva strizzare l’occhio alle richieste di autonomia speciale avanzate dalla Lega per il Veneto. Ragione per cui l’autonomia differenziata rivela sin da subito il suo carattere congiunturale e di surrogato costituzionale dell’autonomia speciale.

La riforma del titolo V, pur rispondendo alla logica del potenziamento dell’autonomia della Regione attraverso un ampliamento del “peso” delle materie, un po’ confuse e sovente sovrapposte, attribuite alla legislazione concorrente (ossia quelle co-gestite dallo Stato, attraverso i principi fondamentali, e dalle Regioni, attraverso le disposizioni di dettaglio), ha cercato di muoversi nel rispetto del principio di unità e indivisibilità della Repubblica, secondo quanto indicato nell’art. 5 della Costituzione.

Questo grazie anche alla Corte Costituzionale, che ha dato un’interpretazione prudente e orientata a garantire l’uniformità della disciplina di alcuni blocchi di materie, introducendo il concetto di “materia trasversale”, vale a dire di competenze legislative statali in grado di “attrarre” una pluralità di materie anche di competenza regionale, nonché il concetto di “interesse e finalità prevalente” che circoscrive la clausola di “residualità” della competenza esclusiva delle Regioni in tutti i casi in cui l’oggetto non previsto nell’articolato costituzionale possa essere ricondotto nell’ambito di una delle competenze enumerate (statali o concorrenti).

Sono poi previste delle clausole di salvaguardia proprie dello Stato che mettono in sicurezza il sistema costituzionale, alcune di esse rilevantissime quali la necessaria perequazione finanziaria tra i territori, o la determinazione dei livelli uniformi di prestazioni in materia di diritti civili e sociali sull’intero territorio nazionale (i cosiddetti Lep).

Inoltre, sul piano degli istituti di raccordo tra lo Stato e le Regioni, è mancata una seria riflessione sul bicameralismo, ad esempio trasformando il Senato nel luogo della rappresentanza delle autonomie locali, poiché la riforma del titolo V si è limitata a prevedere la Conferenza Stato Regioni che riunisce i presidenti delle Regioni e un rappresentante dello Stato, indulgendo in quella formula di cooperazione tra gli esecutivi che produce una marginalizzazione delle assemblee elettive.

La riforma del titolo V nasce dunque ab origine priva di strumenti di realizzazione del principio di leale collaborazione, e questo ha determinato l’affermazione di un regionalismo competitivo e introflesso nei propri confini territoriali, che è culminato tra il 2015 e il 2018 con la richiesta di autonomia differenziata ex art. 116, terzo comma, Cost. da parte di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna, cui ha fatto seguito nell’ottobre 2019 l’attivismo del Ministro per le autonomie territoriali Boccia, che ha presentato un disegno di legge quadro di attuazione dell’art. 116, terzo comma.

Sotto il profilo sostanziale, va considerato che l’attribuzione a Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna di materie di potestà legislativa concorrente potrebbe avere profili di incompatibilità con il principio dell’unità giuridica ed economica del Paese, perché esistono materie che presentano interessi unitari e dunque il trasferimento integrale alle Regioni si porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza e di non discriminazione: si pensi a materie come “porti e aeroporti civili”, “grandi reti di trasporto e di navigazione”, “ordinamento della comunicazione”, “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.

Questo processo è stato poi sospeso dall’emergenza sanitaria Covid-19. La pandemia ha squarciato il legame che in uno stato unitario tiene in stretta relazione tra loro i diversi livelli di governo territoriale, evidenziando le debolezze del regionalismo all’italiana, che non ha retto la evoluzione cooperativa del titolo V innescando, al contrario, meccanismi anche normativi divisivi e deresponsabilizzanti, lontanissimi dal principio di leale collaborazione tra i livelli di governo, nell’ambito dei quali il principio di ragionevolezza segna lo spazio legittimo delle scelte rimesse tanto allo Stato quanto alle Regioni.

La crisi sanitaria ha evidenziato quella crisi politica che ha reso la Regione il terreno di coltura delle clientele e delle spese incontrollate: come in una sorta di carosello impazzito lanciato a velocità folle, la riforma del sistema di elezione diretta dei presidenti di Regioni del 1999, lungi dal ricostituire il rapporto di responsabilità con i territori, ha introdotto, in un tessuto politico già reso poroso dall’eliminazione delle formazioni politiche dai territori, elementi di caudillismo disintermediato e populistico.

A conti fatti, il regionalismo italiano sconta questo atteggiamento di forte irresponsabilità della classe politica: ad un primo congelamento costituzionale dal 1948 al 1977 è seguito un secondo congelamento costituzionale, o meglio una inattuazione irresponsabile del titolo V che non è stata seguita da un autentico decentramento di funzioni agli enti locali, che avrebbe dovuto essere delimitato dai principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di uguaglianza (a completamento del quale si pone la tutela dei Lep equivalenti a livello nazionale), di solidarietà economica e sociale e di rispetto dei principi ex art. 119 Cost., nonché inquadrate dai principi fondamentali rimessi alla potestà legislativa concorrente, di fatto rimasti inevasi.

E l’autonomia differenziata paga l’assenza di una cultura “sana” del decentramento, che ha innescato una fortissima competitività tra le regioni – drammaticamente emersa durante la pandemia - impedendo che il principio di leale collaborazione – nonostante i ripetuti richiami della Corte Costituzionale e del Presidente della Repubblica – potesse esplicarsi nelle due dimensioni, verticale (tra Stato e Regioni) e orizzontale (tra Regioni).

Per il regionalismo, dunque, emerge da tempo l’esigenza di una “messa a punto”, che segni prospettive di maggiore chiarezza nel riparto di competenze tra Stato e Regioni e nelle sedi di confronto, abbandonando qualunque richiesta velleitaria di regionalismo differenziato, che non è in sintonia con la Costituzione, anche attraverso l’abrogazione del terzo comma dell’art. 116, che rivela non poche incongruenze con l’insieme dei principi e dei valori posti a tutela dell’unità nazionale. A meno che non si voglia cominciare a declinare un nuovo incipit della nostra storia costituzionale: “C’era una volta l’Italia, una e indivisibile, che promuove(va) le autonomie locali”.

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